บทความ เรื่องกฎหมายสหกรณ์ไม่มีผลย้อนหลัง

โดย นางสาวสุภ์จิตรา ปิยะจันทร์

วันที่ 10 ก.พ. 2569 เวลา 13:46 น.

327

กฎหมายสหกรณ์ไม่มีผลย้อนหลัง

ปรเมศวร์ อินทรชุมนุม[1]

“มาตรา ๓๓/๑ สหกรณ์ที่จะรับจดทะเบียนตามมาตรา ๓๓ แบ่งประเภทได้ ดังต่อไปนี้
(๑) สหกรณ์การเกษตร
(๒) สหกรณ์ประมง
(๓) สหกรณ์นิคม
(๔) สหกรณ์ร้านค้า
(๕) สหกรณ์บริการ
(๖) สหกรณ์ออมทรัพย์
(๗) สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
(๘) สหกรณ์อื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
ลักษณะของสหกรณ์ที่จะรับจดทะเบียน วัตถุประสงค์ และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการ ที่จะพึงดำเนินการได้ของสหกรณ์แต่ละประเภทตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง”

UploadImage

นี่คือมาตรา ๓๑/๑ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสหกรณ์ (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๖๒ มาตรา ๑๓ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๓๖ ตอนที่ ๓๔ ก ฉบับวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๖๒ หน้าที่ ๒๗ ซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อพ้นกำหนดหกสิบวันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป

ต่อมารัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้ออกกฎกระทรวง กำหนดลักษณะ วัตถุประสงค์ และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการของสหกรณ์แต่ละประเภทที่จะรับจดทะเบียน พ.ศ. ๒๕๖๗ ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ลงวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๖๗ โดยให้มีผลบังคับใช้เมื่อพ้นกำหนด ๑๘๐ วัน นับแต่วันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป หลังจากนั้นเจ้าหน้าที่กรมส่งเสริมสหกรณ์ก็บังคับให้สหกรณ์ทั่วประเทศทุกประเภทแก้ไขข้อบังคับของสหกรณ์หรือให้เปลี่ยนแปลงประเภทของสหกรณ์ทั้งหลายให้สอดคล้องกับกฎกระทรวงดังกล่าว จนเกิดความโกลาหลในขบวนการสหกรณ์กันยกใหญ่

ผู้เขียนในฐานะ “ประธานสันนิบาตสหกรณ์แห่งประเทศไทย” และ “ครูกฎหมาย” อยากจะทำความเข้าใจในการตีความกฎหมาย ไม่อยากให้เกิดสภาพ “อ่านกฎหมายออก แต่ดูกฎหมายไม่เป็น” แต่อยากให้ทุกท่าน “อ่านกฎหมายให้เป็น ดูกฎหมายให้ออก” ปัญหามีว่า มาตรา ๓๓/๑ ดังกล่าวมีผลกับสหกรณ์ที่นายทะเบียนสหกรณ์รับจดทะเบียนมาก่อนที่มาตรา ๓๓/๑ จะบังคับหรือไม่ ?

UploadImage

หลักกฎหมายทั่วไปคือ "กฎหมายไม่มีผลย้อนหลัง" (Non-Retroactivity as a General Principle of Law) หมายความว่ากฎหมายใหม่จะบังคับใช้เฉพาะเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในอนาคตนับจากวันที่ประกาศใช้เป็นต้นไป ไม่นำมาลงโทษหรือจำกัดสิทธิการกระทำในอดีต อย่างไรก็ตาม กฎหมายสามารถมีผลย้อนหลังได้ในบางกรณี โดยเฉพาะกฎหมายที่เป็นคุณแก่ผู้กระทำความผิด

UploadImage

หลักกฎหมายย้อนหลังแยกเป็นประเด็นสำคัญได้ดังนี้
กฎหมายอาญา ห้ามย้อนหลังเป็นโทษเด็ดขาด (ห้ามทำให้การกระทำในอดีตกลายเป็นความผิด หรือเพิ่มโทษให้หนักขึ้น) แต่หากกฎหมายใหม่เป็นคุณ (เช่น ลดโทษ หรือยกเลิกความผิด) ให้ย้อนหลังมาบังคับใช้ได้
กฎหมายแพ่ง โดยปกติไม่นิยมให้มีผลย้อนหลังเพื่อความมั่นคงของสัญญาและสิทธิ แต่กฎหมายสามารถบัญญัติให้ย้อนหลังได้หากจำเป็น แต่ต้องไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ
คำสั่งทางปกครอง อาจมีการเพิกถอนย้อนหลังได้หากคำสั่งนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือย้อนหลังงดเพื่อให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่ง
โดยสรุป กฎหมายมุ่งบังคับใช้ในอนาคต แต่จะย้อนหลังได้เมื่อเป็นประโยชน์ต่อบุคคลหรือเป็นกรณีพิเศษที่กฎหมายฉบับใหม่บัญญัติไว้

UploadImage

การบัญญัติกฎหมายย้อนหลัง (Ex post facto law) ให้มีผลย้อนหลัง มีเงื่อนไข ๓ ประการ
๑) ต้องระบุชัดเจนในกฎหมายนั้นว่าให้มีผลย้อนหลัง เช่น การนิรโทษกรรม (Amnesty) หมายถึง การที่กฎหมายไม่ถือว่าการกระทำบางการกระทำเป็นความผิดซึ่งต้องออกเป็นพระราชบัญญัติ และกฎหมายล้างมลทิน หมายถึง การลบล้างความผิดของผู้ถูกลงโทษทางอาญาหรือทางวินัย และได้รับโทษมาจนพ้นโทษ
๒) การบัญญัติต้องไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ
๓) ต้องไม่กระทบสิทธิหรือประโยชน์ของประชาชน เว้นแต่เพื่อความสงบเรียบร้อย ศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือความ มั่นคงของรัฐ
ในด้านกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และกฎหมายปกครองมีหลักไม่ใช้กฎหมายย้อนหลังด้วยเช่นกัน เพราะกระทบสิทธิและหน้าที่ของบุคคลทำให้สิทธิและหน้าที่ของเขาที่มีมาก่อนใช้กฎหมายถูกเปลี่ยนแปลงไปด้วย ดังนั้นการใช้กฎหมาย ย้อนหลังไม่อาจใช้ในทางกระทบสิทธิหรือหนี้ของบุคคล

เมื่อได้เข้าใจการหลักการวิธีการใช้กฎหมายดังกล่าวแล้ว กลับมาดูข้อความในมาตรา ๓๓/๑ ดังกล่าวจะพบข้อสังเกตที่น่าสนใจที่ว่า “สหกรณ์ที่จะรับจดทะเบียนตามมาตรา ๓๓” และ “ลักษณะของสหกรณ์ที่จะรับจดทะเบียน....” นั่นหมายความว่า สหกรณ์ใหม่ที่รับจดทะเบียนหลังจากวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๖๘ ตามกฎกระทรวงเท่านั้น หาได้ใช้บังคับกับสหกรณ์ที่จดทะเบียนมาก่อนหน้าแต่ประการใด แต่การที่เจ้าหน้าที่กรมส่งเสริมสหกรณ์ได้ชี้แนะและบังคับให้สหกรณ์แก้ไขข้อบังคับให้สอดรับกับกฎกระทรวงดังกล่าว ซึ่งขัดแย้งกับความในมาตรา ๔๖(๑) แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่บัญญัติให้สหกรณ์ มีอำนาจกระทำการเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ได้ โดยให้ดำเนินธุรกิจ การผลิต การค้า การบริการ และอุตสาหกรรมเพื่อประโยชน์ของสมาชิก โดยมีบทบัญญัติในมาตรา ๕๑/๑ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ให้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ กรรมการ หรือผู้จัดการ ต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย วัตถุประสงค์ ข้อบังคับของสหกรณ์ และมติที่ประชุมใหญ่ นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยซึ่งเป็นบทบังคับให้รัฐพึงส่งเสริม สนับสนุน คุ้มครอง และสร้างเสถียรภาพให้แก่ระบบสหกรณ์ประเภทต่าง ๆ และกิจการวิสาหกิจขนาดย่อมและขนาดกลางของประชาชนและชุมชน[2] นอกจากนั้นบุคคลรวมทั้งนิติบุคคลย่อมมีเสรีภาพในการประกอบอาชีพ[3] และการจำกัดสิทธิเสรีภาพของสหกรณ์ก็กระทำมิได้[4] เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อการป้องกันหรือขจัดการกีดกันหรือการผูกขาด และเมื่อสหกรณ์กำหนดเรื่องใดเป็นข้อบังคับแล้ว “การที่นายทะเบียนสหกรณ์จะออกระเบียบใดซึ่งขัดหรือแย้งเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ประสงค์จะให้เป็นอำนาจของสมาชิกโดยมติที่ประชุมใหญ่ออกข้อบังคับเรื่องดังกล่าว จะเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย”[5] ซึ่งการที่สหกรณ์ต้องแก้ไขข้อบังคับโดยไม่สมัครใจโดยถูกบังคับที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในทางแพ่ง ถือเป็น "การละเมิด" ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๒๐ หากการบังคับนั้นทำให้ผู้อื่นเสียหายแก่ชีวิต ร่างกาย เสรีภาพ ทรัพย์สิน หรือสิทธิอย่างใดอย่างหนึ่ง ผู้บังคับจะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน โดยมุ่งเน้นที่การทำลายเสรีภาพในการตัดสินใจและก่อให้เกิดความเสียหาย หรือหากฟังว่าการบังคับดังกล่าวเป็นกลฉ้อฉล ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๙ ถึงขนาดซึ่งถ้ามิได้มีกลฉ้อฉลดังกล่าวโดยบุคคลภายนอก (เจ้าหน้าที่รัฐ) การแสดงเจตนาแก้ไขข้อบังคับ ก็จะไม่เกิดขึ้น เมื่อสมาชิกสหกรณ์โดยที่ประชุมใหญ่มีมติแก้ไขข้อบังคับดังกล่าวเพราะเหตุแห่งการละเมิดหรือฉ้อฉลนั้น และเมื่อที่ประชุมใหญ่สมาชิกสหกรณ์ได้รู้หรือควรจะได้รู้ถึงกลฉ้อฉลนั้น ก็ชอบที่สมาชิกสหกรณ์บอกล้างในที่ประชุมใหญ่คราวต่อไป และแจ้งเพิกถอนให้นายทะเบียนสหกรณ์ทราบเพื่อยกเลิกการแก้ไขข้อบังคับดังกล่าวแล้วกลับมาใช้ข้อบังคับเดิม

สุดท้าย กลับมาพิจารณามาตรา ๓๓/๑ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่าน่าจะเป็นบทบัญญัติที่ขัดต่อกฎหมายรัฐธรรมนูญในการจำกัดสิทธิเสรีภาพการดำเนินกิจการของสหกรณ์ และไม่มีผลย้อนหลัง เพราะโดยทั่วไปแล้วกฎหมายจะไม่มีผลย้อนหลัง ส่วนการจะให้กฎหมายมีผลย้อนหลังได้นั้นเป็นเรื่องข้อยกเว้น ซึ่งจะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไข ๒ ประการ คือ ประการแรก ต้องระบุให้ชัดเจนในกฎหมายนั้นเองว่า ให้กฎหมายมีผลย้อนหลัง และประการที่สอง การบัญญัติกฎหมายให้ย้อนหลังนั้น จะต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญด้วย เพราะรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ไม่ว่ากฎหมายฉบับใด ๆ ก็ไม่อาจขัดหรือแย้งได้ ถ้ากฎหมายฉบับใดขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายฉบับนั้น ๆ ไม่สามารถจะใช้บังคับได้[6] ดังนั้น สิ่งที่ผู้เขียนจะดำเนินการต่อไปก็อาจใช้วิธีการอย่างง่ายคือ ประการที่หนึ่ง ขอแก้ไขหรือยกเลิกมาตรา ๓๓/๑ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ เสียใหม่ หรือ ประการที่สอง ใช้วิธีการตามสิทธิพลเมือง คือ กระบวนการยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่ามาตรา ๓๓/๑ ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือไม่

--------------------------------------------------

๑ ประธานกรรมการดำเนินการสันนิบาตสหกรณ์แห่งประเทศไทย
กรรมการสมาพันธ์สหกรณ์ระหว่างประเทศแห่งเอเชียและแปซิฟิก (International Cooperative Alliance Asia and Pacific)

๒ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๗๕ วรรคสาม

[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๔๐

[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๔๒

[5] คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ.๑๗/๒๕๖๙, อ.๑๘/๒๕๖๙ และ อ.๑๙/๒๕๖๙

[6] มานิตย์ จุมปา, บรรณาธิการ. (๒๕๕๕). ความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับกฎหมาย. พิมพ์ครั้งที่ 11. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์แห่ง
จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, หน้า ๘๙.

กิจกรรมล่าล่าสุด

10 ก.พ. 69

ข่าวประชาสัมพันธ์